Доклад ведущего инспектора аппарата
Счетной палаты Оренбургской области
Ваганова Владимира Владимировича
«Опыт осуществления аудита в сфере закупок Счетной палатой Оренбургской области»
Уважаемые участники совещания!
В своем выступлении хочу поделиться тем опытом аудита в сфере закупок, который реализуется Счетной палатой Оренбургской области.
Одним из основных полномочий, возложенных законом на Счетную палату, является аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг.
С целью реализации указанных полномочий, Коллегией Счетной палаты принят Стандарт проведения аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг (далее - Стандарт), которым определены общие требования, правила и процедуры осуществления Счетной палатой аудита в сфере закупок и который предназначен для соблюдения должностными лицами, при проведении проверок, в которых деятельность в сфере закупок проверяется как одна из составляющих деятельности объекта аудита (контроля).
Кроме того, при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палатой используются методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок, утвержденные Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, которыми установлены рекомендуемые для выполнения методы (способы), процедуры, применяемые в процессе осуществления Счетной палатой аудита в сфере закупок.
При проведении аудита в сфере закупок Счетная палата в пределах своих полномочий осуществляет анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных статьей 13 Федерального закона №44-ФЗ.
При этом Счетная палата осуществляет экспертно-аналитическую, контрольную, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.
Основной целью контрольной деятельности в рамках аудита в сфере закупок является предупреждение бюджетных нарушений и иных нарушений законодательства Российской Федерации при осуществлении закупок.
Основная задача в сфере закупок – это выявить отклонения, нарушения законодательства в сфере закупок, установить причины возникновения нарушений и подготовить предложения, направленные на их устранение.
Контрольная деятельность в рамках аудита в сфере закупок осуществляется Счетной палатой путем проведения проверки в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля), при этом:
контрольные мероприятия в форме предварительного аудита проводятся на этапе планирования закупок и включают в себя проверку обоснованности объемов финансирования на закупки товаров, работ, услуг с учетом анализа складывающихся на рынке цен, а также прогнозирование потребностей в товарах, работах, услугах с учетом их потребительских свойств;
контрольные мероприятия в форме оперативного анализа и контроля проводятся в части проверки организационной документации заказчиков (о создании контрактной службы, о распределении полномочий и т.д.), анализа планов закупок, планов-графиков закупок, документации о проведении процедур закупок, протоколов, контрактов, санкционирования платежей и приемки товаров, работ и услуг;
контрольные мероприятия в форме последующего аудита проводятся в части проверки всех этапов исполнения контракта с учетом фактического результата.
В процессе проведения аудита в сфере закупок в пределах полномочий Счетной палаты проверяются, анализируются и оцениваются:
организация и процесс использования бюджетных и иных средств, начиная с этапа планирования;
информация о законности, своевременности, обоснованности, целесообразности, эффективности, результативности расходов на закупки;
система организации закупочной деятельности объекта аудита (контроля) и результаты использования бюджетных и иных средств;
система ведомственного контроля в сфере закупок;
система контроля в сфере закупок, осуществляемого заказчиком.
Таким образом, для достижения целей аудита закупок мы охватываем все этапы закупочной деятельности заказчиков: от планирования и обоснования закупок до заключения, исполнения контракта, а также анализируем результаты закупки, при этом оцениваются не только процедурные моменты, финансовая дисциплина, но и социально-экономические последствия, например, при нарушении сроков и графиков выполнения работ.
При проведении Счетной палатой контрольных мероприятий аудит закупок включается в программу проверки отдельным вопросом, также в план работы Счетной палаты включаются контрольные мероприятия, целиком направленные на проведение аудита в сфере закупок в той или иной отрасли.
Всего в 2018 году Счетной палатой области проведено 26 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в рамках которых осуществлялся аудит в сфере закупок. Общее количество органов (учреждений, организаций) в которых проводился аудит в сфере закупок составило 45, в том числе 8 – муниципальные заказчики.
В ходе контрольных мероприятий Счетной палатой выявляются нарушения в самых различных сферах деятельности объектов контроля, вместе с тем нарушения в сфере закупок в среднем составляют одну третью часть от общего количества нарушений, выявляемых ежегодно Счетной палатой.
Основными причинами выявленных нарушений в сфере закупок как правило являются: неэффективная система управления закупками; слабый ведомственный контроль; низкая исполнительская дисциплина и недостаточная квалификация должностных лиц, ответственных за осуществление закупок.
В целях обеспечения единого подхода к оценке фактов и классификации нарушений при осуществлении государственного финансового контроля, группировка установленных в ходе контрольной деятельности нарушений и недостатков осуществляется Счетной палатой с применением Классификатора нарушений, одобренного Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации и утвержденного Коллегией Счетной палатой.
Классификатор нарушений состоит из 7 групп, в том числе в отдельную группу выделены нарушения при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц, в которой детализирован 51 вид нарушений, из них 41 нарушение (или 80,0% от общего количества нарушений в группе) являются количественными, то есть измеряются только в единицах, остальные виды нарушений имеют количественную и суммовую оценку.
В результате проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий выявлены зоны риска, где нарушения встречаются чаще всего.
Среди них, прежде всего, можно выделить оценку правильности определения и обоснования начальной цены контракта. Недостаточное обоснование цены и анализ рынка при заключении контрактов и договоров с единственными поставщиками приводит к завышению цен и нарушению принципа эффективности расходования бюджетных средств.
Проверками было установлено, что при определении НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) госучреждениями не учитывались методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 №567 в части осуществления нескольких различных процедур в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги, в том числе не используются общедоступные источники информации о рыночных ценах товаров, работ, услуг.
В результате, предоставленные потенциальными участниками торгов сведения о ценах были завышены, следовательно, была завышена НМЦК.
Так, например, при размещении госучреждением заказа на поставку овощей, их стоимость в расчете НМЦК, которая рассчитана на основании коммерческих предложений 3 поставщиков, была в 2 и более раза больше средней потребительской цены на данные овощи (по данным, размещенным в центральной базе статистических данных Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru/) на соответствующий период).
Также устанавливались случаи неверного расчета НМЦК вследствие неверного определения объема работ необходимого к выполнению. Так, например, при размещении заказа на выполнение работ по огнезащитной обработке деревянных конструкций кровли, объем работ был определен не из фактической площади деревянных конструкций, которые должны быть обработаны огнезащитным составом, а исходя из общей площади чердачных помещений по плану здания.
Выявлялись факты, когда при установлении НМЦК в стоимость работ были включены расходы, которые либо уже были осуществлены заказчиком, либо подлежали оплате в рамках иных правоотношений.
Также значительное количество установленных нарушений приходится на нарушения при выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) как закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Чаще всего это нарушение связано с заключением контрактов на выполнение однородных и взаимоувязанных работ в один период времени с единственным поставщиком по основанию, предусмотренному п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, а именно, осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 100 тыс. рублей, например, на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов, выполнение проектных работ, выполнение работ по осуществлению строительного контроля за строительством объекта. Были установлены факты когда заключаются в один день несколько контрактов с одним и тем же поставщиком на поставку одинаковых тонер-картриджей, оказание услуг по передаче неисключительных прав на использование программного обеспечения.
Федеральный закон №44-ФЗ прямо не запрещает заключать такие контракты ни по количеству ни по срокам. Однако на основании части 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые, в том числе, приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок. Кроме того, «дробление» закупок повышает риски завышения стоимости, неполной и некачественной поставки, необоснованности и неэффективности закупки товаров (работ, услуг), поскольку публичность (открытость) информации о закупках у единственного поставщика существенно меньше, чем при конкурентных способах.
Значительное количество нарушений выявляется при исполнении контрактов.
Как показали проводимые Счетной палатой области контрольные мероприятия, заказчиками не в полной мере обеспечивается контроль за надлежащим исполнением предусмотренных контрактом обязательств и, как следствие, установлены случаи оплаты фактически невыполненных, или некачественных работ.
Наиболее часто указанное нарушение допускается при приемке строительно-монтажных и ремонтных работ.
Так, сопоставлением выполненных работ, согласно представленным к проверке документам, с фактически выполненными работами были выявлены несоответствия, а именно произведена замена одних видов материалов другими, одного вида работ другим, невыполнение работ, предусмотренных сметной документацией.
Также установлены случаи осуществления строительно-монтажных работ без соблюдения требований СанПинов и СНиП.
Кроме того, устанавливались случаи поставки оборудования в комплектации, а также с техническими характеристиками не соответствующими условиям заключенного контракта.
Указанные факты свидетельствуют о ненадлежащем уровне организации осуществления со стороны заказчиков приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги.
Еще одним немаловажным вопросом является неприменение со стороны отдельных государственных и муниципальных заказчиков мер ответственности по контрактам за несвоевременное или ненадлежащее исполнение поставщиками (подрядчиками) обязательств в рамках заключенных контрактов.
Чаще всего причиной невзыскания штрафа становится тот факт, что указанные недостатки впоследствии были устранены исполнителем. Однако в соответствии с условиями контрактов устранение недостатков поставленного товара не освобождает исполнителя от уплаты штрафа за поставку товара ненадлежащего качества.
В отдельных случаях претензии к подрядчикам со стороны заказчика были направлены только после указания Счетной палатой на данные нарушения в ходе контрольных мероприятий.
Нередко выявляются нарушения порядка формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок, порядка его размещения в открытом доступе. Так в 2018 году было выявлено 392 таких случаев.
А именно невнесение соответствующих изменений в план-график при отмене заказчиком закупки, предусмотренной этим планом-графиком. Также в эту группу вошли нарушения, связанные с необеспечением со стороны заказчика размещения на официальном сайте в установленные законом сроки планов графиков, а также изменений в них.
Всего в 2018 году по итогам аудита в сфере закупок государственным (муниципальным) заказчикам Счетной палатой было направлено 32 представления.
При исполнении представлений, выполнении наших предложений и рекомендаций по устранению выявленных нарушений и недостатков заказчиками принимаются конкретные меры, направленные на повышение уровня организации и осуществления закупок, совершенствуется внутренняя система закупок.
Информация о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, включающих в себя, в том числе результаты проведенных аудитов в сфере закупок направляется в обязательном порядке в Законодательное собрание Оренбургской области, в прокуратуру Оренбургской области, в отдельных случаях в Управление федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области.
Поскольку Счетная палата не обладает полномочиями по составлению протоколов и по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере закупок, нами осуществляется тесное взаимодействие с органами прокуратуры и Федеральной антимонопольной службой в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве и взаимодействии.
В заключение хочу сказать, что результаты аудита в сфере закупок интересны обществу и используются органами исполнительной власти для совершенствования работы при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд.
Сегодняшнее публичное обсуждение – взгляд на проблемы, опыт, озвученный коллегами, будет способствовать повышению качества развития контрактной системы как действенного инструмента эффективного и результативного использования бюджетных средств, повышения качества закупок для государственных (муниципальных) нужд.
Благодарю за внимание.
